2017年12月30日，中共中央印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》(下稱《意見》)。作為十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的首份文件，2018年伊始，國(guó)資監(jiān)管體制改革向前邁出重要步伐。
國(guó)有資產(chǎn)歸屬全民所有，理應(yīng)由全國(guó)人大行使監(jiān)督職權(quán)。近年來，全國(guó)人大常委會(huì)多次就國(guó)有資產(chǎn)管理聽取國(guó)務(wù)院專項(xiàng)工作報(bào)告，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能有所增強(qiáng)。然而，管好用好規(guī)模龐大的國(guó)有資產(chǎn)，亟待實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督職能的制度化、規(guī)范化。切實(shí)摸清國(guó)有資產(chǎn)家底，算清國(guó)有資產(chǎn)“明白賬”，筑牢國(guó)有資產(chǎn)安全防線，成為《意見》出臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)。
“建立向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的制度，加強(qiáng)人大監(jiān)督職能具有深遠(yuǎn)影響，將掀開中國(guó)模式嶄新一頁(yè)。”中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)劉紀(jì)鵬接受《國(guó)資報(bào)告》專訪時(shí)表示。在他看來，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新結(jié)合的國(guó)資監(jiān)管體制是中國(guó)模式的靈魂。規(guī)范國(guó)資監(jiān)管體制要治本，應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)分工、明確架構(gòu)、責(zé)權(quán)一致，方可公開透明、全覆蓋。
細(xì)重點(diǎn) 嚴(yán)審議 構(gòu)筑監(jiān)督基石
黨的十八屆三中全會(huì)以來，圍繞“加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”完善國(guó)資監(jiān)管體制，被提上了議事日程。向國(guó)資監(jiān)管過程中長(zhǎng)期存在的責(zé)任主體、監(jiān)督主體缺位、錯(cuò)位等問題，舉起了改革的“手術(shù)刀”。
以全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委牽頭，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委參與承擔(dān)“建立國(guó)務(wù)院向全面人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度”的改革任務(wù)，《意見》的出臺(tái)使得國(guó)資監(jiān)管體制進(jìn)一步明確、清晰。
就報(bào)告主體而言，按照《意見》要求，“國(guó)務(wù)院每年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，依法由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)同志進(jìn)行報(bào)告，也可以委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志報(bào)告。”
對(duì)于這一制度化規(guī)定，劉紀(jì)鵬表示，“以往每年只有‘一府兩院’(指人民政府和人民法院、人民檢察院)向人大進(jìn)行專項(xiàng)工作報(bào)告，由財(cái)政部提交財(cái)政預(yù)算報(bào)告，并未正式將聽取國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告納入法定程序。此項(xiàng)改革，具有戰(zhàn)略意義。”
從報(bào)告具體內(nèi)容來看，《意見》列出七大方面的重點(diǎn)，如總體資產(chǎn)負(fù)債，國(guó)有資本投向、布局和風(fēng)險(xiǎn)控制，國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，國(guó)有資產(chǎn)處置和收益分配，境外投資形成的資產(chǎn)，企業(yè)高級(jí)管理人員薪酬等。
對(duì)此，劉紀(jì)鵬說，“《意見》對(duì)國(guó)資管理工作要點(diǎn)進(jìn)一步具體、細(xì)化，并且列入法律和制度中，有利于提高國(guó)有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國(guó)有資產(chǎn)管理公信力，推動(dòng)規(guī)范和改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理。”
如何為報(bào)告制定一套嚴(yán)格的審議程序，事關(guān)監(jiān)督成效。《意見》中，國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的提交節(jié)點(diǎn)、審議方式、整改、問責(zé)等相關(guān)內(nèi)容作出說明。值得一提的是，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)重大決策部署和方針政策情況，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，落實(shí)黨中央有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)改革方案情況等九大審議重點(diǎn)，構(gòu)筑起全方位監(jiān)督的基石。
“一套完整的審議程序，使得國(guó)有資產(chǎn)管理部門有了壓力、有了具體職責(zé)、有了明確監(jiān)管問責(zé)的上級(jí)。由全國(guó)人大過問情況、聽取匯報(bào)，完善功能、更加務(wù)實(shí)。國(guó)有資產(chǎn)管理部門的法律屬性、行政管理程序?qū)傩越K于開始朝著理順的方向邁出了重要一步。”劉紀(jì)鵬說。
建立健全人大國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算是龍頭。《意見》指出，“全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告工作，要與預(yù)算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算決算、部門預(yù)算決算審查監(jiān)督相結(jié)合。”
對(duì)于建立這一機(jī)制的初衷，劉紀(jì)鵬表示：“錢從哪兒來到哪去?花的怎么樣?有沒有流失?報(bào)告的重點(diǎn)就是預(yù)算這點(diǎn)事。”在他看來，今后應(yīng)該明確國(guó)有資產(chǎn)管理部門就向全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)負(fù)責(zé)，如果涉及改革、國(guó)有資本布局等方面，預(yù)算部門應(yīng)和其他部門共同配合。
劃分責(zé)權(quán)利成改革關(guān)鍵
改革的亮點(diǎn)不容忽視，但面對(duì)《意見》所要解決的深層次矛盾，國(guó)資監(jiān)管體制改革仍存一些挑戰(zhàn)。
值得強(qiáng)調(diào)的是，近年來，國(guó)務(wù)院不斷加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)日益明晰，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制逐步理順，會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)工作顯著加強(qiáng)，國(guó)有資產(chǎn)管理取得了諸多積極進(jìn)展。
然而，問題的存在無(wú)法回避。
日前，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人就《意見》答記者問時(shí)提到，此前報(bào)告的主要是國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況，還沒有完全覆蓋其他企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，特別是金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。
如《意見》所言，“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，應(yīng)著力解決國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不夠清楚、管理不夠公開透明、人大監(jiān)督所需信息不夠充分和監(jiān)督不夠有力等突出問題。”
為科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握境內(nèi)外國(guó)有資產(chǎn)基本情況，《意見》要求“國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式。綜合報(bào)告全面反映各類國(guó)有資產(chǎn)基本情況，專項(xiàng)報(bào)告分別反映企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)(不含金融企業(yè))、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等國(guó)有資產(chǎn)管理情況。各類國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告要匯總反映全國(guó)情況。”
既有綜合報(bào)告，也有專項(xiàng)報(bào)告，切實(shí)摸清家底已然成為全國(guó)人大完善監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。但分類施策能否解決監(jiān)管問題之本，劉紀(jì)鵬給出了自己的意見。
“事實(shí)上，金融企業(yè)、企業(yè)(不含金融企業(yè))、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)等，都不同程度存在公開透明等問題。政府部門不能只要權(quán)利，不要責(zé)任。完善人大監(jiān)督體制要治本，根本上要科學(xué)分工、責(zé)權(quán)利一致。”他告訴記者。
以統(tǒng)計(jì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)為例，劉紀(jì)鵬向《國(guó)資報(bào)告》記者分析，“無(wú)論是從產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的趨勢(shì)看，還是從金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融企業(yè)投資實(shí)體企業(yè)的特點(diǎn)看，產(chǎn)融結(jié)合都是大勢(shì)所趨。例如國(guó)家電網(wǎng)、寶鋼公司投資參股建設(shè)銀行(7.740,0.31,4.17%)，中投公司投資保利協(xié)鑫和海外石油項(xiàng)目，首鋼集團(tuán)控股華夏銀行(8.830,0.15,1.73%)等。”
因此，他認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)“家底”在此情況下難以準(zhǔn)確摸清。一旦出現(xiàn)資產(chǎn)流失等問題，誰(shuí)應(yīng)該對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)責(zé)任。
針對(duì)《意見》中提出的“各類國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行專項(xiàng)匯報(bào)”，劉紀(jì)鵬將其看作是回避矛盾的表現(xiàn)。他說，“是繼續(xù)各個(gè)管理部門分別進(jìn)行匯報(bào)，還是從組織架構(gòu)上由專門部門統(tǒng)一做報(bào)告，意味著現(xiàn)實(shí)中責(zé)權(quán)利的再劃分。而這才是改革的關(guān)鍵。”
從科學(xué)分工、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的角度出發(fā)，他建議改革應(yīng)參照《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，并集中由一個(gè)部門統(tǒng)一報(bào)告。
國(guó)資監(jiān)管的中國(guó)模式
如何破解科學(xué)分工、統(tǒng)一責(zé)權(quán)利的改革難題，中國(guó)特色的國(guó)資監(jiān)管模式中蘊(yùn)藏答案。
“中國(guó)改革開放40年以來，始終有一個(gè)困惑，就是中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和西方資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)別，能否走出中國(guó)模式”，劉紀(jì)鵬說，“中國(guó)模式的重要特征是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行機(jī)制和中國(guó)公有制背景下的運(yùn)行載體的創(chuàng)新性結(jié)合，結(jié)合點(diǎn)就在國(guó)有資本和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間。”
其中，國(guó)有資產(chǎn)分類和管理問題這兩個(gè)環(huán)節(jié)，最為重要且復(fù)雜。
中國(guó)有著龐大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，可分為金融、產(chǎn)業(yè)、行政性、自然資源等。劉紀(jì)鵬表示，“就國(guó)有資產(chǎn)分類而言，行政性、自然資源這類非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)依靠公共預(yù)算，與西方經(jīng)濟(jì)體制并無(wú)差異。而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，才是中國(guó)模式的基本特征。”
自2004年參與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》起草，劉紀(jì)鵬所在的專家組遇到的首個(gè)難題就是國(guó)有資產(chǎn)分類。面對(duì)四類國(guó)有資產(chǎn)，是立一部涵蓋所有類型的大法，還是解決經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)這個(gè)當(dāng)務(wù)之急，成為一大爭(zhēng)議點(diǎn)。當(dāng)時(shí)為了抓主要矛盾，力堵國(guó)資流失“黑洞”，僅針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)立了一部“小法”，這為今天留下了進(jìn)一步的改革空間。
針對(duì)歸誰(shuí)管的問題，劉紀(jì)鵬提出了當(dāng)前條塊式監(jiān)管的弊端。他表示，目前，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)非金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。從所有者角度看，這種劃分有一定道理，但由于我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)存量巨大，財(cái)政部作為公共管理部門，卻去履行金融國(guó)有資本出資人的職責(zé)，在體制上不順。
改革還是要解決資本的所有者問題。為此，劉紀(jì)鵬提出理論、立法先行，重點(diǎn)就是解決政府之間的分工。首先，成立一部國(guó)有資產(chǎn)“大法”。其次，分設(shè)兩個(gè)部門。一是經(jīng)營(yíng)性國(guó)資委，二是建立資源性國(guó)資委。行政性、公益性等非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入公共預(yù)算，劃歸財(cái)政部。
立法先行、科學(xué)分工、責(zé)權(quán)一致，如此一來國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不清、監(jiān)督不力等問題可得以根本解決。
在劉紀(jì)鵬看來，中國(guó)模式核心是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合。國(guó)資監(jiān)管部門在大法的思路下科學(xué)分工，勇于自我革命。沿著這一思路，才能抓住中國(guó)模式的要旨和靈魂。
