近日，一場位于深圳市羅湖區(qū)被人民法院在執(zhí)行變（拍）賣的建筑物，卻被深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察部門按“違法建筑”作出強制拆除的處罰決定，對深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察部門處罰的合法性論證會在北京隆重召開。
中國政法大學終身教授應松年教授，中國政法大學教授、博士生導師馬懷德教授，北京大學法學院教授、博士生導師、北京大學憲法與行政法研究中心主任、教育部人文社會科學重點研究基地--北京大學憲法學與行政法學重點研究基地主任姜明安教授，國家行政學院法學部主任、浙江大學光華法學院行政法學兼職教授、博士生導師胡建淼教授，中央民族大學法學院教授、博士生導師、法治政府與地方制度研究中心主任、北京大學憲法與行政法研究中心客座研究員、國家行政學院行政法研究中心兼職研究員熊文釗教授蒞臨論證會并發(fā)言。
法制日報社等眾多媒體參與旁聽了論證會的全過程。
1996年12月8日，深圳市龍崗區(qū)人民法院作出[1996]龍法執(zhí)字第528號《民事裁定書》，裁定：一、依法變賣被執(zhí)行人陳密校所有的兩棟房產，并以評估價1233300元人民幣變賣給陳艷金。變賣款均于清償被執(zhí)行人所欠申請執(zhí)行人的債務。二、有關房屋產權轉移手續(xù)由購房者到有關部門辦理。1996年12月12日，深圳市龍崗區(qū)人民法院作出(1996)龍法執(zhí)字第528號《公告》，責令被執(zhí)行人陳密校及在上述兩棟房屋的住戶在1996年12月23日前遷出該樓房。到期仍不履行的，依法強制執(zhí)行。1996年12月9日，深圳市龍崗區(qū)人民法院出具《代收案件執(zhí)行款收據》，證明陳艷金交付上述兩棟房屋的變賣款1233300元。1997年5月7日，深圳市龍崗區(qū)人民法院出具1996龍法執(zhí)字第528號《協(xié)助執(zhí)行通知書》，依法執(zhí)行位于布吉鎮(zhèn)草埔木棉嶺第95號、101號兩棟五層的私房（現(xiàn)木棉嶺30棟、81棟）給陳艷金，被執(zhí)行人陳密校所有兩證一書作廢。陳艷金現(xiàn)實際擁有深圳市羅湖區(qū)木棉嶺30棟、81棟房產。
2017年5月18日，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局對陳艷金作出羅規(guī)土罰字[2017]第08015號《行政處罰決定書》，責令陳密校、陳艷金自收到決定書之日起7日內拆除深圳市羅湖區(qū)木棉嶺30棟、81棟建筑物。逾期不拆除的，該局將依法予以強制拆除。
論證的委托人薛俊房產位于深圳市羅湖區(qū)玉龍新村D區(qū)27棟14套私房，原系潘來志1993年興建，人民銀行下屬單位于2002年2月申請鞍山市中級人民法院（以下簡稱“鞍山中級”）裁定查封。2002年3月經法院委托評估，房地產評估部門評估該房產七層14套共848平方米，評估價為5900元/平方米，總價為人民幣5003200元。2003年3月鞍山中院作出（2000）鞍經執(zhí)字第40號民事裁定書，以上房地產以人民幣5,003,200元作價抵償相關企業(yè)拖欠的債務，同時鞍山中院將（2000）鞍經執(zhí)字第40號民事裁定書及查封裁定書等相關法律文書送達深圳市國土局，有關執(zhí)行的裁定書交布吉國土所及布吉鎮(zhèn)政府備案，等待辦理產權手續(xù)。2005年鞍山證券公司和財政部及人民銀行總行設立的匯達資產托管有限公司（下稱匯達公司）簽訂了深圳羅湖區(qū)住宅項目資產轉讓協(xié)議書，將位于深圳市羅湖區(qū)玉龍新村D區(qū)27棟14套房地產住宅移交匯達公司，由匯達公司處置。匯達公司于2007年4月公開拍賣以上房地產，委托人薛俊通過公開舉牌競買取得位于深圳市羅湖區(qū)玉龍新村D區(qū)27棟14套房地產，支付了全部房屋價款。2007年8月委托人薛俊于2007年8月前往深圳市房地產權登記中心辦理過戶時被其工作人員告知等待通知，延遲辦證至今。委托人薛俊購買上述房屋后一直正常使用至今，在長達10多年的過程中政府部門對委托人薛俊所擁有的房屋產權均認可。2016年，薛俊所在的房屋片區(qū)被深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部列為棚改項目。2017年3月8日，薛俊簽訂《房屋搬遷前置協(xié)議書》，約定搬遷補償為14套房地產，深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部向原告出具《按期簽約申請受理號回執(zhí)單》，并確認原告“按期簽約申請受理號”為：【Y20170308】2355。2017年5月26日，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局向薛俊作出羅規(guī)土罰字[2017]第060025號《行政處罰決定書》，責令潘來志、薛俊自收到決定書之日起七日內自行拆除深圳市羅湖區(qū)清水河街道玉龍新村D區(qū)27棟建筑物。逾期不拆除的，該局將依法強制拆除。
專家論證意見指出：人民法院裁判的效力優(yōu)于行政機關登記的效力。
從行政法理論和實踐上講，人民法院作為行政爭議的最終裁決者，人民法院裁判的效力優(yōu)于房產行政登記的效力。人民法院拍賣、變賣后出具的裁判文書即是房屋合法的證明文件，與紅本房產證具有同等的法律效力。不管該房屋在法院拍賣、變賣后是否進行了房屋產權的登記，是否辦理紅本房產證，只要依據人民法院出具的合法裁判法律文書，就已經確認了房屋的合法來源及所有權法律效力，未進行房屋登記并不影響房屋的權利狀態(tài)。在房屋拆遷時將法院拍賣、變賣所得的房屋應視為紅本是完全有法律依據的。
基于司法權與行政權的關系，行政權不得超越、藐視司法權。由于陳艷金、薛俊的房屋是通過法院拍賣、變賣的方式取得且法院已作出生效裁判文書的情況下，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局超越職權所作出的行政處罰決定書否定了司法裁判和執(zhí)行裁決的既判力。
專家認為深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》存在事實認定錯誤、適用法律錯誤、濫用職權三個違法問題。
1.深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》事實認定錯誤。陳艷金、薛俊的房屋按照深圳市的現(xiàn)行政策均屬合法且可以辦理房產登記手續(xù)。羅湖棚改項目的300多戶與委托人同樣的房屋性質，且委托人的房屋還是通過法院的變賣、拍賣程序依法取得的，比其他沒有通過法院的變賣、拍賣程序取得的房屋更具有司法效力，因此其他業(yè)主可以辦理房產證，委托人的房產更應當依法辦理房產手續(xù)。而且房產登記部門也復函給人民法院答復委托人的房產可以通過補交稅款的方式進行補辦房屋登記手續(xù)，只是由于行政機關拒絕履行義務、拖延履行義務才導致房產證至今未辦理。
房屋沒有產權證不等于房屋沒有所有權和房屋違法。《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規(guī)范人民法院?執(zhí)行和國土資源房地產管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》(法發(fā)[2004]5號)規(guī)定：“國土資源、房地產管理部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權、房屋時，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進行實體審查。人民法院制作的土地使用權、房屋所有權轉移裁定送達權利受讓人時即發(fā)生法律效力；國土資源、房地產管理部門依據生效法律文書進行權屬登記時，當事人的土地、房屋權利應當追溯到相關法律文書生效之時。”
可見土地、房屋權利效力不是從辦理房產證之日起生效，房屋產權證只是起了公示作用，可以對抗善意第三人，并不是說沒有辦理房產證，陳艷金、薛俊就不是房屋的合法產權人，只是影響對抗善意第三人的效力而已。
將通過法院拍賣、變賣取得的房產認定為違章建筑，事實證據不充分。只有沒有辦理任何手續(xù)，不是通過正當程序取得的房屋，才能認定為違章建筑。通過法院拍賣、變賣取得的房屋具合法性，只是沒有辦理產權登記，且沒有辦理產權證的責任和原因不得歸咎于陳艷金、薛俊，是行政機關的行政不作為造成的。
深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局在陳艷金、薛俊通過法院拍賣、變賣取得了房產、支付了對價，且兩人沒有任何過錯的情況下，將兩人的房屋認定為違章建筑，證據不充分，事實認定錯誤。
與此同時，對本案薛俊而言，深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部與薛俊簽訂了《前置協(xié)議》，承認了房屋的合法性，約定按紅本標準進行補償，這是一個行政確認行為，已經依法確認了委托人薛俊的房產按紅本進行補償，而且這一協(xié)議至今仍然有效，沒有被撤銷。而深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》將薛俊房屋認定為違法建設，與深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部的《前置協(xié)議》相互矛盾，一方面按紅本進行補償，另一方面又按違法建設進行處罰，因此該行政處罰認定的違法建設屬事實認定錯誤。
2.深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》適用法律錯誤。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日施行，不得依據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》認定1993年建造的陳艷金、薛俊房屋為違法建筑，從而予以處罰。根據法不溯及既往的原則，1993年建造房屋時沒有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，新法的適用不得不利于行政相對人，因此，《行政處罰決定書》適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》適用法律錯誤。
行政處罰機關適用《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的相關規(guī)定》錯誤。因為本案是通過法院拍賣、變賣取得的房屋，不是歷史遺留的違法建筑，與羅湖棚改300多戶已辦理房產證的建筑是一樣的。雖然陳艷金、薛俊的房屋沒有辦理房產證，但是兩人房屋是通過法院合法拍賣、變賣方式取得的，如果陳艷金、薛俊補交稅費，行政機關及時進行房產登記，陳艷金、薛俊是可以取得房產證的。但由于行政機關的不作為行為沒有及時登記并出具房產證，并不能由此認定該建筑物是違法建設的。因此，在陳艷金、薛俊的房屋不是違章建筑的情況下，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局適用《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的相關規(guī)定》作出行政處罰，適用法律錯誤。
3.深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》濫用職權。消防隱患評估中介機構不是國家法定的公安消防機關，沒有認定火災隱患的行政權力。根據《消防法》的規(guī)定，火災隱患由公安消防部門認定，所以消防隱患評估機構沒有相應的認定消防火災隱患的職權，該火災隱患的評估認定屬于超越職權的行為。
深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局為了減少補償金額給棚改拆遷戶于2017年5月作出《行政處罰決定書》，將薛俊本可以辦理房產證的房屋認定為違法建設，而法院于2017年6月發(fā)函要求協(xié)助辦理房產過戶登記至薛俊名下手續(xù)，該法院的函件確認了行政處罰機關濫用職權的行為。
行政機關行政不作為。陳艷金、薛俊的房屋建造了二十幾年一直沒有被行政機關認定為違法建筑，現(xiàn)在要進行棚改了，卻將房屋認定為違法建筑，行政機關在該建筑物建設后長達二十幾年的時間內沒有盡到行政管理的職責和義務，屬于行政不作為，且該行政處罰決定超過了《行政處罰法》兩年的追訴期限。《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”進行行政處罰，處罰的是違法建設行為，而不是違法建設的結果，違法建設行為是指具體的施工建設行為，該行為隨建設行為的結束而終了，一旦建筑物建成以后，違法建設行為就結束了，違法建設是一個行為，不是結果，并不存在該建設行為狀態(tài)延續(xù)的問題，只是建設結果延續(xù)至今。因此行政處罰機關按建設結果進行處罰，顯然混淆了建設行為和建設結果之間的關系，在建設行為兩年后，在長達二十多年的時間里，因出現(xiàn)了棚改事項，就追溯二十多年前的建設行為，顯然超過了行政處罰的立法目的和兩年的追溯時效，因此該處罰理由明顯不成立。而陳艷金、薛俊依法通過法院的變賣、拍賣取得房屋是合法房產，而不是違法建設。
陳艷金、薛俊不是建筑房屋行為人，行政處罰對象錯誤。深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的行政處罰適用對象錯誤。即便深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局認為所涉房屋有超面積建設的違規(guī)行為，其處罰對象也只能是原房屋建設行為人，本案的委托人沒有實施任何違法建設行為。
行政處罰決定書認定事實也有錯誤。即便原房屋建設有超面積建設的違規(guī)行為，也只能認定為部分違法，不能不加區(qū)分地與未取得兩證一書的違法建筑相混淆。
陳艷金、薛俊的房屋不是原始建房人，陳艷金、薛俊拍賣、變賣取得房屋之后沒有改建過，兩人不是違法建設行為的行為人，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》認定的不是買賣行為或者使用行為違法，其認定的是房屋建造超過了規(guī)定范圍。陳艷金、薛俊不是房屋建造者，其擁有房屋經法院執(zhí)行程序取得之日起就是合法房產，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》將陳艷金和薛俊視為處罰對象是嚴重錯誤。
這是一個行政權與司法權沖突的典型案例，參會專家在論證會上重點探討了司法權與行政權的關系，以中國目前的法制體制為出發(fā)點，呼吁行政機關的行政權不得超越、藐視司法權。該案中陳艷金、薛俊的房屋是通過法院變（拍）賣的方式取得且法院已作出生效裁判文書的情況下，行政機關深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局所作出的行政處罰決定書實質上否定了司法裁判和執(zhí)行裁決的既判力，是對中國司法權威的挑戰(zhàn)和踐踏，在提倡依法治國、建設法治社會的今天，我們需要更加踐行法治理念，監(jiān)督行政機關的行政行為，真正維護司法權威，保障司法公信力，維護人民群眾對中國法治建設的信心！
