今日，“2020北京國際金融安全論壇”在北京召開，財政部原財政科學(xué)研究所所長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康在會上表示，PPP支持新基建，就體現(xiàn)在某些項目要加快建設(shè)，和這個項目打包的綜合開發(fā)、連片開發(fā)，要更具有吸引力，更具有重要意義的凸顯，這樣的PPP的創(chuàng)新機(jī)制里面，我們現(xiàn)在要說到的，既要鼓勵創(chuàng)新，又要保障規(guī)范和安全。首先要說一個，就是中國需要有關(guān)部門更加重視，先解決所謂規(guī)范必須是在全面依法治國的指導(dǎo)之下，趕快形成更高層次的法規(guī)。
以下為演講內(nèi)容：
我先做一個訂正，會議上的信息有點(diǎn)滯后，我現(xiàn)在已經(jīng)不是政協(xié)委員，兩任政協(xié)委員以后卸任，現(xiàn)在政協(xié)是擔(dān)任參政議政人才庫特聘專家，財政學(xué)會那邊的職務(wù)也卸任了，現(xiàn)在更多的是做新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院智庫的工作，很高興來和各位做一個交流。
剛才李教授和黃教授兩位已經(jīng)在另外一個層面上展開了討論，因為我一開始聽到央行背景的專家，更多的是技術(shù)層面做了很好的討論，這兩位教授，他們在制度、機(jī)制的層面以及創(chuàng)新和規(guī)范的哲理怎樣掌握這個層面，做了更好的討論。我自己的能力所限，延續(xù)這兩位教授討論的層面，談?wù)勎覀冞@個單元的主題，金融安全與助力新基建這個命題之下，怎么認(rèn)識金融創(chuàng)新與金融安全的結(jié)合。
我們做研究，從這個視角討論問題，總認(rèn)為創(chuàng)新發(fā)展和安全是永遠(yuǎn)需要正確處理的一對矛盾，在實際生活中間，創(chuàng)新發(fā)展是第一動力，是現(xiàn)代化體系打造的核心地位的重要性，必須緊抓不放的，引領(lǐng)整個發(fā)展，擺在第一位的發(fā)展理念。創(chuàng)新發(fā)展帶出綠色發(fā)展等等，最后落到人本主義立場上的共享發(fā)展，這已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)。但是創(chuàng)新必須給出試錯的彈性空間，沒有這個彈性空間就沒有創(chuàng)新的可能性，確實又要經(jīng)受風(fēng)險的考驗，試錯過程當(dāng)中，風(fēng)險是一定會出現(xiàn)的，怎樣判識風(fēng)險，該出手時要出手來控制風(fēng)險，保障安全和前面的概念必須是相伴相生的，我愿意強(qiáng)調(diào)的就是，這兩者不能偏廢的情況下，從順序上來說，不能擺反，發(fā)展中規(guī)范應(yīng)該擺在前面，規(guī)范中發(fā)展應(yīng)該緊緊跟上，如果擺反了，這個事情就無法討論了。在這樣的理念之下，我想落到新基建的概念上，新基建新就新在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新，需要得到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的升級，這種基礎(chǔ)設(shè)施是直接關(guān)聯(lián)于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種硬件，當(dāng)然這種硬件還要和軟件配套，還要和其他傳統(tǒng)的老基建一起配套。這樣的發(fā)展過程當(dāng)中，顯然需要有效投融資，這種成規(guī)模的并要建成數(shù)據(jù)中心、人工智能中心、物聯(lián)網(wǎng)等等這些大規(guī)模建設(shè)，帶有比較長的周期建設(shè)，才能解決的硬件設(shè)施，要在投融資這方面形成規(guī)模性的特征。成規(guī)模的比較長周期的投資和融資，怎么樣有效，當(dāng)然也就必須處理好前面所說到的創(chuàng)新和安全這一對概念之下，權(quán)衡和防范他們的矛盾，演變成不利局面，要使權(quán)衡中間能夠化解矛盾，能夠既發(fā)展創(chuàng)新，又安全可靠。
在具體的我的觀察視角上，新基建顯然需要這些年中國已經(jīng)積極發(fā)展的PPP創(chuàng)新機(jī)制方面做出進(jìn)一步的貢獻(xiàn)，這種比較成規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目建設(shè)，我們在2014年以后，有一個國務(wù)院積極的部署，發(fā)改委和財政部兩個部門負(fù)責(zé)具體的管理推進(jìn)的創(chuàng)新重點(diǎn)，就是政府和社會資本合作。這樣的建設(shè)有了高潮以后，又有了強(qiáng)調(diào)規(guī)范的，相對低的穩(wěn)一穩(wěn)的過程，現(xiàn)在特別強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)本土的內(nèi)循環(huán)為主體，打造新發(fā)展格局的情況之下，PPP實際的重視程度又在提高。這樣的PPP支持新基建，就體現(xiàn)在某些項目要加快建設(shè)，和這個項目打包的綜合開發(fā)、連片開發(fā)，要更具有吸引力，更具有重要意義的凸顯，這樣的PPP的創(chuàng)新機(jī)制里面，我們現(xiàn)在要說到的，既要鼓勵創(chuàng)新，又要保障規(guī)范和安全。首先要說一個，就是中國需要有關(guān)部門更加重視，先解決所謂規(guī)范必須是在全面依法治國的指導(dǎo)之下，趕快形成更高層次的法規(guī)。PPP在發(fā)展出現(xiàn)高潮以后，有關(guān)部門屢次宣布，很快要解決PPP立法的問題。后來兩個主管部門在基準(zhǔn)點(diǎn)上還沒有談攏，退而求其次，說要盡快推出PPP的條例，2018年底之前一定要推出，沒有推出，2019年底一定要推出，還沒有推出，今年已經(jīng)到了2020年，我認(rèn)為既然我們討論創(chuàng)新和安全，是不是還應(yīng)該提請有關(guān)部門注意，或者說更加重視，這個事情一定要做出來?？陀^地說，不能求得所有的都完全有共識之后才能推出條例，條例本來就比法的級別要低一些，但是總比紅頭文件立法層級要提高，這是現(xiàn)實迫切需要的，為什么不組織專家攻關(guān)式討論來解決，寧可先把粗一些的條例列起來，PPP的發(fā)展，如果沒有一開始的法制化，后面所說的專業(yè)化、陽光化，合在一起的規(guī)范程度，是不可能跟著提高的，沒有法制化，你光講陽光化，光講專業(yè)化，形成不了完整的規(guī)范化，這是我覺得需要強(qiáng)調(diào)的第一點(diǎn)，當(dāng)然這就涉及到跟新基建相關(guān)的有效投融資的安全性問題。接著我想探討的，就是已經(jīng)在PPP這個領(lǐng)域里，引起重視，但是還眾說紛紜的一些事情，我們要進(jìn)一步爭取形成更清晰的認(rèn)識。比如說有關(guān)管理部門特別強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險防范，有沒有可能以PPP之名，又扭曲地形成了隱性負(fù)債、過度負(fù)債，這當(dāng)然就是不安全了，這里我想舉兩個例子，這種隱性負(fù)債與扭曲的、過度的負(fù)債，當(dāng)然要防范，它是風(fēng)險因素，但是還是要回溯到中國創(chuàng)新過程中間，關(guān)于債務(wù)概念的，在公共部門的債務(wù)，怎樣防范它的風(fēng)險，疏堵結(jié)合，發(fā)展的過程來看，堵不如疏，光講堵，有點(diǎn)陷入前面說的兩個概念擺反了的位置，什么都堵住，按住不許動，還有什么創(chuàng)新。堵主要看到風(fēng)險，八九不離十的時候，要形成禁止，并堵住。疏是因勢利導(dǎo)，機(jī)制創(chuàng)新這方面，把可能的一些積極因素從扭曲的方向上調(diào)到規(guī)范發(fā)展的道路上去，這是所謂現(xiàn)代治理的陣地，多元互動的過程中間，更多的調(diào)動一切潛力和積極因素，讓它來發(fā)揮我們意愿中間的活力支撐作用，如果從這個角度來說，我想舉一個例子。
我們現(xiàn)在PPP過程當(dāng)中大家擔(dān)心的名股實債，顯然是比較疏堵在一起解決的問題，有關(guān)的伙伴，在形成建設(shè)項目，比如說新基建里邊的數(shù)據(jù)中心或者是物聯(lián)網(wǎng)中心必須要做的建設(shè)項目里面，特殊項目公司SPV的時候，是各自入股的，而政府方面天然就想著自己少入股，更多的調(diào)動體外的民間資本、社會資本的力量、企業(yè)的力量，他們多持股，這樣四兩撥千斤，把少數(shù)的、有限的財政資金乘數(shù)放大效應(yīng)做出來，更好地調(diào)動政府體外的社會資本主體的積極性，這都是非常合乎邏輯的。但是確實在企業(yè)這個方面，面對這個項目的建設(shè)，它的運(yùn)營期可能橫跨20年、30年，甚至是40年、半個世紀(jì)之久，這樣的時間段他有這樣的顧慮，我現(xiàn)在愿意持這個股，20年以后，我可能不想持這個股了，怎么辦?有些地方政府急于把這個事做成，搞出了名股實債，你現(xiàn)在跟我簽約入股，到了八年、十年以后，有的時候更短，可以從我這兒，另外有一個協(xié)議，我把資金再給你還回去，企業(yè)等于實際退出了。看起來是企業(yè)入了股，實際上他等于跟政府之間形成一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，有的管理部門認(rèn)為這是不規(guī)范的PPP領(lǐng)域的處理，實際上增加了政府的債務(wù)風(fēng)險，是帶有風(fēng)險和不安全因素的，這種因素如果多了，肯定這個過程難以維系。
我們要想，堵的旁邊疏是什么，PPP發(fā)展起來以后，我們都注意到專業(yè)人士都認(rèn)為和PPP相關(guān)的類固定收益資產(chǎn)交易平臺發(fā)展的必要性，就是這個企業(yè)持的股，可以對接市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的完善，實行股權(quán)交易的，他有規(guī)范的退出和要素流動的機(jī)制，這個制度建設(shè)跟上，我覺得就是疏了。不許搞暗中造成的名股實債，這是堵。疏是更好的制度建設(shè)，更好的發(fā)展股權(quán)交易，資產(chǎn)交易中心平臺。確實在發(fā)展過程當(dāng)中，針對著PPP大發(fā)展，希望把這一塊兒的市場運(yùn)營機(jī)制進(jìn)一步提升起來，發(fā)展起來，這個事情何樂而不為，有關(guān)管理部門在這個方面就應(yīng)該全面地看，已經(jīng)有了市場的框架、規(guī)范的渠道，應(yīng)該讓他通過已經(jīng)有的框架，更加積極的往前推進(jìn)實際的業(yè)務(wù)操作，在這里大家進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，防范風(fēng)險，這樣疏堵結(jié)合，而且有了更高層級的以疏為主導(dǎo)，企業(yè)更加愿意積極參與PPP的創(chuàng)新發(fā)展過程，對于支持新基建這個意義不言自明。
另外一個概念，我想舉一個例子，財政承受能力論證，這是規(guī)范的程序里面不可缺少的，評價財政承受能力論證都是可行性研究之后加上的，這就是為了安全，新基建有效投融資安全性，已經(jīng)有的制度規(guī)范，還需要繼續(xù)在發(fā)揮作用這方面，考慮讓他更好的、更實質(zhì)性的達(dá)到目的。財政承受能力論證，是有關(guān)部門文件規(guī)定年度的對于PPP項目的補(bǔ)貼，不能超出這個財政他一年的，一般都是地方財政，財政主體一年的經(jīng)常性支出的10%，這個數(shù)據(jù)量化，量值從哪兒來，不客氣地說，沒有什么特別的模型測算可以做出怎么準(zhǔn)確地論證，就是管理部門認(rèn)為有這個必要，你不能無限制運(yùn)用財政資金做這個事情，必須給他一個籠子，取一個整數(shù)，1/10總可以了吧，如果是1/20，顯得太摳門，如果是1/5，又太偏高，所以就來了偏溫和的10%。實際生活當(dāng)中，這成了一個安全的界限，我愿意說得直率一點(diǎn)，在我們現(xiàn)在官場行事的風(fēng)格里面，非常容易推到更極端的形式主義狀態(tài)上去，我們所說到的經(jīng)常性支出，只是財政預(yù)算體系里面的一部分，雖然它一般來說，直觀的排在第一的部分，這10%，我們不妨按照天花板來掌握，讓他不能突破。其他預(yù)算里面可動用的財力，有可能沒有支持地方政府貫徹自己發(fā)展，支持跟新經(jīng)濟(jì)相關(guān)的新基建呢?要是我認(rèn)為，是允許在這方面按照內(nèi)在邏輯去往前來積極實驗和給出處理上彈性的。
比如說，我們現(xiàn)在預(yù)算體系里面還有一個基金預(yù)算，地方政府的土地批租收入是進(jìn)基金預(yù)算的，某些地方這塊財力也相當(dāng)可觀。土地批租收入進(jìn)入基金預(yù)算以后，按照規(guī)則，首先要解決土地一己開發(fā)的七通一平，要提取過去已經(jīng)有的，比如說棚改基金、水利建設(shè)基金等等。提取完了以后，一般現(xiàn)在的經(jīng)驗表明，還會有20-25%的活錢，結(jié)合著整個地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的需要，結(jié)合新基建發(fā)展的需要，為什么不能考慮動用一部分去支持那10%資金，到了天花板以后，還要發(fā)展新基建，還要發(fā)展PPP項目建設(shè)的需要呢，這個沒必要堵死，堵和疏在這里是不是也應(yīng)該有一個應(yīng)該有的彈性關(guān)系，都是財政資金在具體賬戶處理上有一些差異，既然在土地批租為代表性的基金預(yù)算里面有活錢可用，我們就得承認(rèn)，這是應(yīng)該給地方政府在分級財政情況之下，這個相機(jī)抉擇的彈性空間的，10%可能碰到天花板的情況之下，通過PPP的規(guī)范程序，這個規(guī)范程序就是我前面說的法制化的、陽光化的、專業(yè)化的，這些因素在綜合制約之下，當(dāng)然我認(rèn)為應(yīng)該可以動用這個活錢里的一部分，去支持PPP的發(fā)展，很遺憾，現(xiàn)在很多官場的做法，堅決不許運(yùn)用，我就想不通，如果疏堵結(jié)合，你要是實事求是地考慮，財政資金必然有這樣一個有機(jī)聯(lián)系的通盤協(xié)調(diào)的彈性，我覺得還是應(yīng)該正面討論，你給出什么樣的約束，而允許用這樣的一種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是符合中央最新又強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)論思維的，不能陷入形式主義，我照本宣科，我特別講究怎么樣的工作業(yè)界里面防范的風(fēng)險，怎么樣做到的，這種特別特別的看起來形式主義的精細(xì)化，這是我愿意比較直率表達(dá)的意見。
所以總體來說，我發(fā)言所強(qiáng)調(diào)的還是回到一開始的命題上，創(chuàng)新發(fā)展和安全規(guī)范怎樣掌握好，有一定的藝術(shù)性，我們既然認(rèn)定中國必須把創(chuàng)新作為第一動力來支持，作為執(zhí)政黨第一要務(wù)的發(fā)展，作為高質(zhì)量升級的發(fā)展，用數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展支持整個的創(chuàng)新的潮流，讓它支持我們升級版高質(zhì)量發(fā)展中間去對接新的兩步走，所以還要不斷去探索我們所說到的創(chuàng)新和金融安全之間的關(guān)系，爭取實踐當(dāng)中不斷總結(jié)經(jīng)驗，做出比較高水平的答卷，創(chuàng)出應(yīng)有的，不辜負(fù)時代的業(yè)績，這些看法請大家批評指正，謝謝大家!
